Hoe overheidsleiders de stap van beleid naar resultaat kunnen versterken
In mijn eerdere artikelen voor Starnieuws schreef ik onder meer over leiderschapskwaliteiten, monitoring, de rol van ministers en uitvoerders, reorganisatie, digitalisering en de noodzaak van goed bestuur aan de top. Steeds kwam daarbij dezelfde vraag terug: wat gebeurt er in de praktijk met wat we formeel hebben geregeld? Want een goede wet of procedure is nog geen garantie voor goed bestuur.

De regel is duidelijk, maar…
Stel: de overheid bepaalt dat een directeur wordt benoemd op basis van deskundigheid en ervaring. Op papier lijkt dat duidelijk. Maar iedereen die jarenlang binnen een organisatie heeft gewerkt, weet dat de werkelijkheid complexer kan zijn. Mensen praten met elkaar, hebben vertrouwen in bepaalde personen en soms is ook al duidelijk welke kandidaat de voorkeur heeft.

Een medewerker kan dan denken: “Ik weet wat ik hiervan vind, maar is het verstandig om dat nu hardop te zeggen?” Daar hoeft niemand hem voor te bedreigen. Het ervaren risico kan al voldoende zijn om iemand voorzichtiger te maken. En precies daar wordt het interessant.

Wat gebeurt er tussen regel en resultaat?
Een politieke benoeming leidt niet automatisch tot slecht bestuur. Maar zo'n benoeming kan wel een afhankelijkheidsrelatie creëren. Daardoor kunnen medewerkers gaan anticiperen: ze proberen in te schatten wat de leiding graag wil horen. Vervolgens kan terughoudendheid ontstaan. Als meerdere mensen zich zo opstellen, krijgt een bestuurder misschien vooral bevestiging in plaats van kritische informatie. De vergadering vindt gewoon plaats. Het advies wordt uitgebracht. Het besluit wordt genomen. Maar de kwaliteit van de discussie kan ondertussen zijn afgenomen. Dat is een institutioneel mechanisme.

Een Surinaams voorbeeld
Neem bijvoorbeeld overheidsaanbestedingen. De overheid beschikt over formele regels en procedures voor het verloop van aanbestedingen. De Rekenkamer heeft in Suriname onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid van aanbestedingen bij het Directoraat Civieltechnische Werken. Daarbij is onder meer gekeken naar de naleving van de geldende aanbestedingsregels.
Maar daarmee is een interessante vervolgvraag nog niet beantwoord. Het gaat niet alleen om: “Is de procedure gevolgd?” Maar ook om: “Waarom werkt de procedure in de praktijk zoals zij werkt?”

Wie bepaalt welke informatie beschikbaar komt? Wie durft een afwijking ter discussie te stellen? Hoe wordt omgegaan met tijdsdruk? Welke rol spelen informele contacten? En wat gebeurt er wanneer een professional een andere mening heeft dan degene die uiteindelijk beslist?
Dit zijn vragen naar de institutionele mechanismen achter de formele procedure.

“Zo doen we dat hier”
Iedere organisatie kent formele én informele regels. Een nieuwe medewerker krijgt een functieomschrijving, maar leert al snel ook: “Zo doen we dat hier.” Dat hoeft niet altijd negatief te zijn. Informele samenwerking kan een organisatie juist sneller en praktischer maken. Maar het kan ook anders uitpakken. Iemand kan bijvoorbeeld leren dat bepaalde onderwerpen beter niet kunnen worden aangesneden, dat sommige personen gemakkelijker toegang krijgen of dat een formele procedure in werkelijkheid vooral op papier bestaat.
Wanneer zulke patronen jarenlang worden herhaald, kunnen ze onderdeel worden van de organisatiecultuur. Een incidentele afwijking kan dan langzaam een normale werkwijze worden.

Niet alleen kijken naar wat fout gaat
Daarom moeten we bij het versterken van governance niet alleen zoeken naar overtredingen, schuldigen of nieuwe regels. De interessantere vraag is: welke mechanismen zorgen ervoor dat onze instituties goed functioneren — en welke zorgen ervoor dat ze minder goed functioneren dan bedoeld?
Waarom durft de ene ambtenaar een minister tegen te spreken en de andere niet? Waarom wordt het ene advies serieus besproken en het andere slechts formeel afgehandeld? Waarom blijft een bepaalde werkwijze bestaan, ook wanneer men weet dat die niet optimaal is?
Dit zijn vragen over institutionele mechanismen.

Een opdracht voor de regering
Wie de kwaliteit van de Surinaamse overheid verder wil versterken, moet daarom verder kijken dan reorganisaties, nieuwe procedures en nieuwe regelgeving. De kernvraag is uiteindelijk: werken onze instituties in de praktijk zoals wij ze op papier hebben bedoeld?
Daarbij kunnen monitoring, digitalisering, reorganisatie en goed leiderschap — onderwerpen waarover ik eerder schreef — alleen echt effectief zijn als we ook de onderliggende institutionele mechanismen begrijpen.

De Rekenkamer benadrukt in haar recente verslag eveneens dat structurele knelpunten blijven bestaan, zoals een gebrekkige aansluiting tussen beleid en begrotingsuitvoering. Ook moeten aanbevelingen daadwerkelijk worden opgevolgd. Een overheid wordt immers niet alleen gevormd door wetten, regels en functies. Zij wordt iedere dag opnieuw gevormd door het gedrag van mensen binnen die instituties.
En misschien is dat wel de belangrijkste eyeopener:
Tussen een goede regel en een goed resultaat zit een wereld die we veel beter moeten leren begrijpen.

Drs. Ing. Stanley Tilak
Organisatie- en beleidsadviseur